1.4 Les développements récents dans le secteur de l’énergie au Canada

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Avant de passer aux chapitres suivants, qui fournissent une description complète du système énergétique canadien et du profil d’émissions de GES du pays, il convient d’examiner les derniers développements concernant les questions énergétiques et les efforts entrepris pour réduire les GES. En 2020, le secteur de l’énergie a été touché par un ralentissement économique à grande échelle causé par la crise sanitaire de la COVID-19. L’industrie pétrolière, décrite au chapitre 2, a été particulièrement touchée à la fois par la chute spectaculaire des prix du pétrole à l’échelle mondiale et par la guerre de prix que se sont livrés les pays producteurs de pétrole en début d’année. Bien que la grande incertitude entourant ce secteur ne nous permette pas d’établir un pronostic précis, l’impact de ces deux crises, combiné aux objectifs toujours plus ambitieux de réduction des émissions de GES, pourrait faire que ce secteur ne retrouve jamais les niveaux qu’il connaissait avant la crise. 

Malgré l’importance de cette crise mondiale en 2020, plusieurs autres développements touchant le secteur énergétique canadien ont eu lieu depuis la publication des premières Perspectives énergétiques canadiennes il y a moins de trois ans. Parmi ceux-ci, notons l’opposition aux grands projets d’infrastructure reposant sur les combustibles fossiles qui s’est poursuivie et a eu des effets variables dans le pays; les multiples affrontements concernant la tarification du carbone entre les gouvernements provinciaux et leur homologue fédéral et qui ont même été portés devant la Cour suprême, bien que les résultats d’élections qui ont eu lieu pendant cette période aient modifié l’importance de la position stratégique de quelques-uns des opposants; et les appels à l’action pour diminuer l’influence de l’être humain sur le réchauffement climatique qui se sont intensifiés au Canada et dans le monde. Cette section donne un aperçu de ces éléments ainsi que d’autres développements majeurs qui ont marqué les trois dernières années dans le secteur canadien de l’énergie. 

1.4.1 Les infrastructures pétrolières et gazières 

Nous évoquerons tout d’abord plusieurs développements liés à des projets d’infrastructures énergétiques. Le premier est une promesse de campagne du président américain Joe Biden concernant la révocation du permis présidentiel accordé au projet d’oléoduc Keystone XL, une promesse qui a conduit à l’arrêt du projet. Bien que des contestations judiciaires au sujet de cet oléoduc se soient poursuivies en 2020, la construction du projet avait déjà commencé. L’administration fédérale américaine précédente avait en effet accordé l’approbation présidentielle pour ce projet en janvier 2020, et la Cour suprême de l’État du Nebraska s’était rangée du côté des organismes de réglementation lors d’une contestation antérieure concernant le tracé de l’oléoduc dans cet État. En mars 2020, le gouvernement de l’Alberta avait également annoncé un investissement de 1,5 milliard de dollars dans le projet afin d’assurer la poursuite de sa construction et garantir des prêts pour 6 milliards de dollars supplémentaires à cette fin. Les travaux de construction se sont poursuivis à partir de mars en Alberta et dans plusieurs États américains, ainsi qu’à la frontière canado-américaine. 

Le projet, qui était planifié depuis 2018, a dû faire face à une longue liste de contestations judiciaires et à des obstacles politiques, y compris l’opposition de l’administration Obama. S’il avait été réalisé, il aurait permis de livrer 830 000 barils de pétrole brut par jour de l’Alberta au Nebraska et, en se connectant au réseau d’oléoducs américains, acheminer ce pétrole vers la plaque tournante des raffineries et des terminaux d’exportation de la côte du Golfe. En février 2020, le projet d’Enbridge qui visait à remplacer la Ligne 3 existante semblait voué à connaître un meilleur sort lorsque la Minnesota Public Utilities Commission a approuvé une évaluation révisée de l’impact environnemental du projet, éliminant ainsi le dernier obstacle à sa réalisation. Alors que sa construction se poursuivait après l’annonce des décisions, les opposants au projet se sont adressés à la Cour d’appel du Minnesota en évoquant le fait qu’Enbridge n’avait pas réussi à démontrer la nécessité à long terme du projet de la canalisation 3. Une décision à ce sujet devrait être rendue en 2021. 

De même, en février 2020, Teck Resources a annoncé sa décision de retirer sa proposition de mine de sables bitumineux Frontier, laquelle était toujours en attente d’une approbation fédérale. Évalué à 20 milliards de dollars, ce projet aurait été le plus important du genre dans le domaine des sables bitumineux canadiens. La compagnie a expliqué sa décision en évoquant les nombreuses incertitudes qui existent dans le contexte canadien actuel, notamment des facteurs économiques liés aux prix trop faibles du pétrole et l’opposition politique.  

Le gouvernement du Canada s’est porté acquéreur de l’oléoduc Trans Mountain en 2018 et a approuvé son projet d’agrandissement en 2019. Sa construction est administrée par une société d’État. En 2019, le gouvernement a mené une deuxième série de consultations sur le projet avec les populations autochtones. Cela a permis, par la suite, de lever un éventuel obstacle juridique lorsque la Cour suprême a refusé en mars 2020 d’entendre une contestation des groupes autochtones et environnementaux. La construction du projet d’oléoduc, maintenant évaluée à 12,6 milliards de dollars, s’est poursuivie jusqu’en 2020.  

En Colombie-Britannique, les protestations se sont intensifiées au sujet du Coastal GasLink, un gazoduc destiné à transporter du gaz naturel vers une usine de liquéfaction à des fins d’exportation à partir de la côte ouest. Le tracé de l’oléoduc traverse les terres traditionnelles de plusieurs peuples des Premières Nations, et les désaccords entre les chefs héréditaires du peuple Wet’suwet’en et les conseils de bande élus ont perduré quant à l’opportunité d’appuyer le projet. L’arrestation des manifestants par la Gendarmerie royale du Canada au début de 2020 a entraîné des manifestations à travers le pays. Celles-ci ont surtout pris la forme de blocages ferroviaires et ont provoqué des perturbations durant plusieurs semaines dans le transport des passagers et des marchandises. Après plusieurs rencontres, le gouvernement et les dirigeants wet’suwet’en sont parvenus à un accord de principe qui nécessite l’approbation de la population de la nation, mais qui exclut l’oléoduc lui-même. La consultation publique a été reportée et le rythme des discussions a ralenti en raison de la pandémie de la COVID-19, bien que des pourparlers soient toujours en cours et que la construction de l’oléoduc ait commencé.  

Dans la mouvance de ces protestations, le projet GNL Québec a perdu celui qui était son principal investisseur. Le projet GNL Québec visait à transporter du gaz naturel de l’Ouest canadien vers la région du Saguenay au Québec pour le transformer et l’exporter vers l’Europe et l’Asie. La firme Berkshire Hathaway, qui devait fournir la plus grande partie du financement du projet, a annoncé sa décision de retirer sa participation en invoquant l’incertitude du contexte politique canadien. En mars 2021, un rapport du Bureau d’audiences publiques sur l’environnement concluait que l’acceptation sociale du projet ne pouvait être établie ou confirmée et que les risques économiques et environnementaux du projet l’emportaient sur ses bénéfices potentiels (Bergeron et Pilotto, 2021). 

1.4.2 L’électricité

Plusieurs développements ont également affecté les projets d’infrastructure dans le secteur de l’électricité. La construction du barrage hydroélectrique du site C en Colombie-Britannique s’est poursuivie à un rythme qui devrait permettre à cette installation d’entrer en opération en 2024, tel que prévu. Bien qu’Hydro-Québec ait dû suspendre temporairement les travaux de construction de la centrale de la Romaine-4 à la fin de 2019 en raison de problèmes de sécurité, cette dernière phase de construction du complexe hydroélectrique de la Romaine devrait être achevée en 2022. Hydro-Québec a également annoncé qu’elle avait conclu une entente permettant d’exporter 9,45 TWh d’électricité vers le Massachusetts sur une durée de 20 ans. Le tracé de la ligne de transport d’électricité du projet suscite cependant toujours de l’opposition. Le New Hampshire a rejeté le projet initial, et un tracé alternatif traversant le Maine fait également face à des obstacles, alors qu’un référendum sur le projet est prévu pour novembre 20211

À Terre-Neuve-et-Labrador, la Commission d’enquête sur le projet Muskrat Falls a publié son rapport final au début de 2020. La commission a été chargée d’enquêter sur les raisons expliquant les énormes dépassements de coûts ainsi que les retards constatés dans la construction du barrage. Le rapport a révélé que les coûts-avantages du projet avaient fait l’objet d’un optimisme qualifié de douteux ainsi que de pressions politiques et de déclarations stratégiques qui ne représentaient pas la réalité du projet. Le rapport a conclu que le gouvernement de Terre-Neuve-et-Labrador avait déterminé à l’avance que la réalisation du projet se poursuivrait quoi qu’il arrive et qu’il avait, par conséquent, « manqué à son devoir de veiller à ce que les intérêts supérieurs des résidents de la province soient protégés » (Commission d’enquête sur le projet Muskrat Falls, 2020).

Enfin, en Ontario, la réfection de la centrale nucléaire de Bruce a officiellement commencé au début de 2020. L’opération s’inscrit dans le cadre d’un grand projet de rénovation de dix unités qui doit être réalisé entre 2016 et 2033 dans deux centrales. En 2020 débute la phase où la réfection de la centrale de Bruce se déroule en même temps que des travaux similaires qui sont entrepris à la centrale de Darlington. La province de l’Ontario a annoncé qu’elle poursuivrait son engagement envers l’énergie nucléaire, ayant déjà signé un protocole d’entente avec la Saskatchewan et le Nouveau-Brunswick pour la réalisation de petits réacteurs modulaires.  

1.4.3 L’hydrogène 

Après de nombreux départs ratés, l’hydrogène semble s’imposer dans le monde comme un élément essentiel de la décarbonisation de l’économie. Il est généralement considéré comme un support flexible pour le stockage de l’électricité produite à partir de sources variables à faibles émissions de carbone, ou comme une source d’énergie fossile propre lorsqu’il est issu du reformage du méthane avec le captage et le stockage des émissions sur le site de transformation. En décembre 2020, le gouvernement fédéral a publié sa Stratégie canadienne pour l’hydrogène (RNCAN, 2020) dans la foulée de l’Initiative internationale sur l’hydrogène (Hydrogen Initiative). Cette dernière avait été lancée un an plus tôt par le Clean Energy Ministerial, un groupe constitué des ministres de l’énergie de 19 pays, dont le Canada2

La stratégie du Canada en matière d’hydrogène s’appuie sur la création de pôles implantés dans différentes régions du pays et qui serviront à soutenir les utilisations de l’hydrogène qui sont éprouvées et émergentes. Cette stratégie inclut la révision des règlements et des politiques visant à faciliter l’utilisation de cette molécule dans le cadre des plans de réduction des émissions de GES. Un premier pôle3 a été créé à Edmonton en avril 2021 avec, entre autres, le soutien des gouvernements fédéral et albertain et de la ville d’Edmonton. Plusieurs autres provinces, dont le Québec et Terre-Neuve-et-Labrador, travaillent à l’élaboration de leur propre stratégie sur l’hydrogène, lesquelles devraient être dévoilées en 2021 ou au début de 2022.  

1.4.4 Les développements électoraux et politiques

Dans une autre série d’événements, les élections ont modifié le paysage politique en matière de réglementation climatique et énergétique. Au printemps 2019, Jason Kenney est devenu premier ministre de l’Alberta et s’est engagé à annuler plusieurs des mesures prises par le précédent gouvernement provincial et qui visaient à promouvoir les énergies renouvelables et à gérer l’empreinte carbone du secteur pétrolier et gazier de la province. Le nouveau gouvernement a abandonné une grande partie du mécanisme de tarification du carbone de la province et a contesté le système fédéral de tarification du carbone devant les tribunaux. Cette contestation a joué un rôle important car elle a mené à la première victoire d’une province en ce qui concerne la constitutionnalité du programme fédéral, après que l’Ontario et la Saskatchewan aient perdu leurs causes respectives devant les tribunaux à ce sujet. La Cour suprême du Canada a toutefois tranché sur la question et rendu un jugement allant contre les provinces en 2021, alors que le système de tarification fédéral était entré en vigueur dans tout le pays en 2019 (voir le chapitre 5 à ce sujet). 

À l’automne 2019, une élection nationale a donné un nouveau mandat au premier ministre sortant Justin Trudeau après une campagne où les questions climatiques ont été au premier plan. Le gouvernement libéral fédéral a été élu avec un statut minoritaire, mais ses principales politiques climatiques n’ont pas été contestées, car tous les partis représentés au Parlement, à l’exception des conservateurs, soutenaient généralement les efforts consentis dans ce domaine. Cependant, le soutien du gouvernement aux projets d’oléoducs a rencontré une plus grande résistance de la part des partis d’opposition.

Dans un autre domaine des politiques canadiennes, l’Office national de l’énergie, le principal organisme de réglementation supervisant l’infrastructure énergétique interprovinciale et internationale, est devenu la Régie de l’énergie du Canada. Ce changement a également élargi la compétence du conseil sur les projets extracôtiers et l’évaluation de l’impact des projets d’infrastructure énergétique. D’autre part, on a procédé à la création du Centre canadien d’information sur l’énergie4 afin d’améliorer et de rationaliser les données disponibles pour les chercheurs et les décideurs concernant les questions énergétiques dans tout le pays. 

Au sud de la frontière canadienne, l’administration américaine a poursuivi l’État de Californie pour sa participation au système de plafonnement et d’échange avec le Québec, évoquant le fait que l’État avait outrepassé son autorité constitutionnelle et qu’il sapait la capacité du gouvernement fédéral de négocier des traités avec les nations étrangères. La Californie et le Québec participent depuis 2013 à ce système qui impose une tarification du carbone aux grands émetteurs industriels ainsi qu’aux distributeurs de carburant. La Californie a gagné ce procès en juillet 2020. 

Enfin, les appels pour l’adoption de mesures plus sérieuses de lutte contre le réchauffement climatique se sont intensifiés. Le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) a publié en octobre 2018 un rapport spécial intitulé Réchauffement planétaire de 1,5 °C qui précise que, pour atteindre cet objectif, il sera nécessaire de réaliser des réductions importantes d’émissions qui vont bien au-delà des promesses de l’Accord de Paris. Le monde a également connu une série de grèves scolaires au cours de la première moitié de 2019. Les plus importantes ont eu lieu en mars et en mai et chacune d’elles a rassemblé plus d’un million de grévistes. Des manifestations encore plus importantes en lien avec le climat ont eu lieu en septembre dans le monde entier, alors que plusieurs millions de personnes ont marché pour demander que plus de mesures soient adoptées pour réduire les émissions de GES, éliminer les combustibles fossiles et accroître l’utilisation des énergies renouvelables. De plus, en novembre 2019, plus de 11 000 chercheurs du monde entier ont signé une lettre qui a été largement médiatisée dans BioScience et qui mettait en garde l’humanité contre les « souffrances indicibles » qui résulteraient d’une atténuation insuffisante du réchauffement climatique (Ripple et al., 2020). 

La dernière année a également connu une amélioration importante des objectifs climatiques du Canada. En novembre 2020, le gouvernement libéral a déposé le projet de loi C-12 qui fixait l’objectif de carboneutralité pour 2050 de même qu’un nouveau modèle de gouvernance destiné à accroître la transparence et la responsabilité dans le dossier des changements climatiques5. Ce projet de loi a été adopté à la fin du mois de juin 2021. 

Lors d’une réunion dirigée par le président américain Joe Biden à l’occasion du Jour de la Terre 2021, le premier ministre du Canada a annoncé que les objectifs de réduction des GES pour 2030 passeraient de 30 % à 40-45 % par rapport à 2005. La probabilité de voir ces objectifs perdurer après un changement de gouvernement s’est considérablement accrue à la suite de la publication par le Parti conservateur du Canada d’une nouvelle plateforme climatique qui soutient la tarification du carbone et la décarbonisation de l’économie canadienne6

Ces développements touchent différents secteurs du système énergétique canadien. La première partie de ces Perspectives offre un aperçu plus détaillé des différentes dimensions de ce système, ce qui permet de mieux comprendre l’impact et, dans certains cas, les causes de ces événements. 


Notes

1 Une précédente initiative référendaire, prévue pour novembre 2020, a été jugée inconstitutionnelle par la Cour suprême du Maine en raison de sa formulation. Une nouvelle initiative a par la suite été déposée pour corriger ce problème.  

2 http://www.cleanenergyministerial.org

3 https://erh2.ca

4 https://information-energie.canada.ca/fr

5 https://parl.ca/DocumentViewer/fr/43-2/projet-loi/C-12/premiere-lecture

6 Agir pour l’environnement. Le Plan conservateur pour lutter contre le changement climatique, 15 pages. En ligne, https://cpcassets.conservative.ca/wp-content/uploads/2021/04/15104513/1d1a4ab60d1192e1.pdf