5.4 Les politiques fédérales en matière climatique

EN

Principaux objectifs et mesures incitatives

Réduction des émissions de GES

  • Une diminution de 40 à 45 % (par rapport à 2005) d’ici 2030
  • La carboneutralité d’ici 2050
  • Une diminution de 40 % (par rapport à 2005) d’ici 2030 pour les opérations de l’État

Tarification du carbone

  • Une taxe fédérale sur les émissions provenant de la combustion de carburants et une tarification fondée sur le rendement pour les émetteurs industriels, sauf dans le cas où il existe un équivalent provincial

Objectifs en matière d’énergies renouvelables

  • 90 % de l’électricité provenant de sources non émettrices d’ici 2030
  • 100 % d’énergie propre dans les bâtiments publics d’ici 2025

Abandon du charbon

  • Oui, d’ici 2030 (avec quelques exceptions en raison d’accords d’équivalence)

Mesures incitatives pour l’utilisation de véhicules à faibles émissions et exigences concernant les carburants renouvelables

  • Des remises en espèces pour l’achat ou la location de véhicules à faibles émissions (allant de 2 500 $ à 5 000 $) 
  • Des exigences relatives à la part de carburants renouvelables dans les carburants (5 % pour l’essence, 2 % pour le diesel) 
  • Une norme sur les combustibles propres est prévue pour 2022 

Autre

  • Une diminution de 40 % d’ici 2030 par rapport à 2005 en ce qui a trait aux activités du gouvernement
  • Une réduction des émissions de méthane de 40 à 45 % d’ici 2025 

À l’automne 2015, peu après son élection, le gouvernement libéral du Canada a signé l’Accord de Paris et présenté une série de plans destinés à permettre l’atteinte de ses objectifs de réduction des émissions de GES. Au cours de son premier mandat, la réduction de 30 % des émissions d’ici 2030 par rapport aux niveaux de 2005 est demeurée le principal objectif à moyen terme du gouvernement. Les scénarios décrits dans les communications présentées par ce dernier à la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques avaient également pour objectif de réduire ses émissions de 80 % d’ici 2050. Au cours de la campagne électorale de 2019, le gouvernement a promis de mettre en œuvre un plan pour réaliser l’objectif de carboneutralité pour 2050; à cette fin, en décembre 2020, il a présenté sa nouvelle stratégie de politique climatique afin de donner un cadre officiel à cet objectif. Par la suite, lors d’une réunion internationale sous la direction du président américain Joseph Biden, le premier ministre canadien a annoncé des objectifs de réduction des GES encore plus ambitieux pour 2030, mentionnant une réduction de 40 à 45 % des émissions.

5.4.1 Établir une tarification du carbone

La plupart des annonces faites avant 2020 par le gouvernement concernant la tarification du carbone s’inscrivaient dans un contexte de mise en œuvre du Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques. Parmi les mesures comprises dans ce cadre, celle qui a été la plus médiatisée est sans doute le système de tarification du carbone prévu par la Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre. Celle-ci impose des exigences minimales aux provinces pour la mise en œuvre d’un système explicite fondé sur le prix (une taxe ou un prélèvement sur le carbone par exemple) ou un système de plafonnement et d’échange de droits d’émission. Si le gouvernement fédéral devait considérer que des provinces ne respectent pas ces normes minimales (tant en ce qui concerne les industries prises en compte que le niveau de tarification), il s’engagerait alors à imposer une option dite de « filet de sécurité » pour les provinces qui ont fait le choix de ne pas mettre en application leur propre programme ou de ne pas se conformer aux exigences fédérales. 

Le « filet de sécurité » du système de tarification du carbone est constitué de deux éléments : 

  1. Une redevance sur les combustibles fossiles, acquittée par les producteurs et les distributeurs de carburant, qui commence à 20 $/tonne d’équivalent CO2 en 2019 pour atteindre 50 $/tonne d’équivalent CO2 en 2022 grâce à une augmentation de 10 $ par an;
  2. Un système de tarification fondé sur le rendement appliqué uniquement aux installations industrielles à haut niveau d’émissions (> 50 000 t éq. CO2).

La stratégie présentée fin 2020 par le gouvernement comprenait un nouveau calendrier d’augmentation du taux de la taxe sur les carburants de 15 $ par an, permettant d’amener progressivement celle-ci au taux de 170 $/tonne en 2030. 

Dans le système de tarification fondé sur le rendement, les installations visées sont évaluées par rapport à une norme d’émission définie selon leur secteur d’activité. Le gouvernement fédéral attribue des crédits excédentaires aux installations dont les émissions seront inférieures à cette norme, tandis que celles dont les émissions dépassent cette norme doivent soumettre des crédits émis par le gouvernement, des crédits compensatoires éligibles, ou encore doivent payer une redevance sur le carbone (fixée au même niveau que la redevance sur les combustibles fossiles décrite ci-dessus). 

Les sources d’émissions prises en compte dans ce système sont la combustion de carburant, les procédés industriels, le torchage ainsi que certaines sources fugitives et liées à la ventilation, à l’exclusion de la ventilation du méthane et des émissions fugitives de méthane provenant des installations pétrolières et gazières. Les revenus associés aux recettes sont renvoyés à l’administration d’origine (Canada 2018a, 2018b, 2018c). 

5.4.2 Secteur du transport : taxes, mesures incitatives et réglementations

Le gouvernement du Canada a adopté une approche à plusieurs niveaux en ce qui concerne les émissions du secteur du transport. Tout d’abord, il impose différentes taxes sur la consommation de carburant, dont une taxe de 0,10 $ sur l’essence et 0,04 $ sur le diesel. Il impose également une taxe d’accise sur l’achat de véhicules énergivores.

Ensuite, le gouvernement a procédé au lancement d’un programme d’électrification du secteur. Une partie de ce programme offre un montant incitatif de 5 000 $ pour l’achat de véhicules électriques à batterie, de véhicules à pile à combustible hydrogène ou de véhicules hybrides rechargeables à autonomie plus longue, ainsi qu’un montant de 2 500 $ pour l’achat ou la location de véhicules hybrides rechargeables à faible autonomie. Cette initiative constitue un ajout au Programme d’infrastructure pour les véhicules à émission zéro destiné à soutenir la mise en œuvre d’un réseau de stations de recharge et de ravitaillement pour les véhicules zéro émission. 

Enfin, l’élaboration de la Norme sur les combustibles propres constitue le troisième programme gouvernemental en matière de transport. Cette norme vise à réduire l’empreinte carbone des fournisseurs de carburant grâce à une approche axée sur le cycle de vie. Elle cherche également à éviter que des carburants spécifiques soient privilégiés, comme c’est le cas, par exemple, avec les exigences actuelles sur les biocarburants. Les règlements relatifs à la Norme sur les combustibles propres devraient être publiés en 2021 et entrer en vigueur en 2022 en ce qui a trait aux combustibles liquides, et d’ici 2023 pour les catégories de combustibles solides.  

5.4.3 Abandon du charbon 

En 2018, le gouvernement du Canada a également édicté des règlements destinés à soutenir l’abandon progressif du charbon comme combustible dans le secteur de l’électricité d’ici 2030. Cette démarche vise à aider le Canada à atteindre son objectif de produire 90 % d’électricité sans émissions d’ici 2030. L’Initiative de transition du charbon, dotée d’un budget de 35 millions de dollars sur une période de cinq ans, a pour but d’aider les collectivités à diminuer leur dépendance au charbon. De plus, en complément à l’abandon du charbon, le gouvernement publiera des règlements sur les GES émis par les centrales thermiques alimentées au gaz naturel.  

5.4.4 « Croissance verte/propre »

En vertu du Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques, le Fonds pour une économie à faibles émissions de carbone investit deux milliards de dollars pour soutenir des projets qui génèrent une croissance verte, réduisent les émissions de GES et contribuent à respecter ou dépasser les engagements pris par le Canada dans le cadre de l’Accord de Paris. Le Fonds comprend deux volets : d’abord le Fonds du leadership pour une économie à faibles émissions de carbone, qui fournit 1,4 milliard de dollars aux provinces et aux territoires dans le but de les aider à respecter leurs engagements de réduction des GES; ensuite le Défi pour une économie à faibles émissions de carbone qui utilise le reste des fonds disponibles pour financer des innovations qui « tirent parti de l’ingéniosité canadienne pour réduire les émissions de gaz à effet de serre et générer une croissance propre à l’appui du Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques » (Canada, 2020). Les candidats admissibles au Défi pour une économie à faibles émissions de carbone sont les provinces et les territoires, les municipalités, les communautés et organisations autochtones, les entreprises ainsi que les organismes à but non lucratif.

5.4.5 Exemplarité

Présentée en 2017, la Stratégie pour un gouvernement vert fixe des objectifs de réduction des émissions de GES pour les activités gouvernementales de l’ordre de 40 % d’ici 2030 et de 80 % d’ici 2050 (avec l’année 2005 comme référence). La Stratégie dispose de plusieurs outils pour lui permettre d’atteindre ces objectifs, les plus importants étant les travaux de réparation et de modernisation des bâtiments publics ainsi que la transformation du parc de véhicules gouvernementaux par l’achat de véhicules à faibles émissions.

5.4.6 Le méthane

Le gouvernement du Canada a de plus publié des règlements concernant les émissions de méthane dans le but de faire diminuer celles-ci de 40 à 45 % avant 2025 et définir un nouveau calendrier de réduction des HFC. Des ententes d’équivalence concernant ces règlements ont été conclues avec la Colombie-Britannique, l’Alberta et la Saskatchewan. Le gouvernement canadien a également publié sa quatrième Stratégie fédérale de développement durable (2019-2022) qui établit des objectifs en lien avec les objectifs de développement durable des Nations unies.

5.4.7 Mise en œuvre

Il est impératif de procéder à un examen plus approfondi de la mise en œuvre de ces politiques et de ces annonces si l’on veut être en mesure de bien évaluer la situation actuelle. Comme nous le montre le tableau 5.1, quatre provinces ainsi que les Territoires du Nord-Ouest ont adopté des systèmes entièrement conformes aux exigences fédérales; l’Ontario, le Manitoba, le Yukon et le Nunavut utilisent pleinement le « filet de sécurité » fédéral, même si l’Ontario mettra bientôt en œuvre son propre système pour les émetteurs industriels. Les quatre provinces restantes présentent un système mixte, alors que le Nouveau-Brunswick prévoit lui aussi de mettre en œuvre sous peu son propre système pour les émetteurs industriels. Le Manitoba a proposé un système provincial de redevance sur le carburant qu’il a par la suite abandonné en 2020. L’Île-du-Prince-Édouard prélève une taxe provinciale sur les achats de carburant, tandis que le système fédéral s’applique aux émetteurs industriels. Enfin, l’Alberta a mis en œuvre un système provincial pour les émetteurs industriels, alors que le « filet de sécurité » fédéral s’applique en tant que taxe sur le carbone. 

Tableau 5.1 – Système de tarification du carbone selon la province ou le territoire #

Deux enjeux méritent d’être soulignés en rapport avec l’évaluation de l’impact de la politique fédérale de tarification du carbone. Le premier enjeu a trait aux contestations juridiques. En effet, au cours des deux dernières années, la constitutionnalité du programme fédéral a été contestée officiellement à trois reprises devant les tribunaux. La Saskatchewan et l’Ontario ont toutes deux perdu leur cause devant leurs tribunaux respectifs, tandis que la contestation de l’Alberta a obtenu gain de cause au début de 2020. Une autre contestation, cette fois de la part du Manitoba devant la Cour suprême du Canada, devait faire l’objet d’une décision prévue pour 2020, mais elle a été retardée en raison de la COVID-19. La Cour suprême a finalement rendu son jugement en mars 2021. Ce jugement confirmait à toute fin utile la position du gouvernement fédéral.  

Le second enjeu relatif à la tarification du carbone concerne les accords d’équivalence entre les politiques de tarification fédérales et provinciales. Le Québec, notamment, a jusqu’à présent soutenu avec succès le fait que son programme de plafonnement et d’échange avec la Californie répond aux exigences fédérales, une position à laquelle le gouvernement fédéral a souscrit. Il est cependant peu probable que cette équivalence puisse se maintenir au cours de la prochaine décennie si le calendrier d’augmentation des prix proposé par le gouvernement fédéral se retrouve inscrit dans la loi (jusqu’à 170 $/tonne en 2030).

L’Île-du-Prince-Édouard et le Nouveau-Brunswick ont également signé des accords d’équivalence concernant la tarification du carbone. Dans ces deux cas, la province impose une taxe qui répond aux exigences fédérales, mais réduit la taxe de vente provinciale sur les achats de carburant pour compenser la majeure partie de l’impact financier sur les contribuables. Bien que les partisans de la tarification du carbone soutiennent que cette pratique va à l’encontre de l’objectif de la taxe en éliminant l’incitation financière à réduire les émissions, le gouvernement fédéral maintient qu’il voit des avantages à tempérer l’opposition politique à la tarification du carbone.

En plus de la tarification du carbone, des accords d’équivalence sur l’abandon progressif du charbon dans le secteur de l’électricité ont été conclus avec deux des quatre provinces utilisant encore ce combustible, soit l’Alberta, la Saskatchewan, le Nouveau-Brunswick et la Nouvelle-Écosse, ce qui les exempte de la réglementation. La Saskatchewan, qui possède une installation de CUSC dans une centrale électrique au charbon, a réussi à faire valoir l’argument que ce fait devait être pris en compte dans le cadre du respect de son engagement d’abandonner progressivement l’utilisation du charbon; la Nouvelle-Écosse, quant à elle, a fixé des plafonds d’émissions inférieurs aux normes fédérales pour l’ensemble de son secteur de l’électricité et s’est également engagée à ce que 50 % de l’électricité produite dans la province provienne d’une source renouvelable d’ici 2020.

5.4.8 Les politiques à venir 

Les élections d’octobre 2019 ont mis au pouvoir en un gouvernement minoritaire dirigé par les Libéraux. Pendant la campagne électorale, l’opposition à la politique climatique est surtout venue de candidats et dirigeants des Conservateurs. Cette position a changé au début de 2021 lorsque les dirigeants des Conservateurs ont largement accepté le concept général de tarification du carbone, bien qu’ils l’aient fait avec des modalités et des conditions différentes de celles du plan en vigueur1. Cette nouvelle position offre une certaine marge de manœuvre au gouvernement nouvellement réélu, encore une fois minoritaire, pour maintenir l’orientation politique qu’il avait présentée lors des précédents mandats. 

La présentation de la nouvelle stratégie climatique fin 2020, le dépôt du projet de loi C-12 sur la gestion des efforts pour atteindre la carboneutralité2 ainsi que le budget 2021 ont défini de manière officielle l’objectif d’atteinte de la carboneutralité en 2050, bien que les détails concernant la façon dont le plan allait être mis en œuvre n’étaient pas encore disponibles au moment de la rédaction du présent rapport.


Notes

1 Agir pour l’environnement. Le Plan conservateur pour lutter contre le changement climatique. Parti conservateur du Canada (2021). https://cpcassets.conservative.ca/wp-content/uploads/2021/04/15104513/1d1a4ab60d1192e1.pdf

2 PROJET DE LOI C-12, Loi concernant la transparence et la responsabilité du Canada dans le cadre de ses efforts pour atteindre la carboneutralité en 2050, https://parl.ca/DocumentViewer/fr/43-2/projet-loi/C-12/premiere-lecture